Introducción al derecho administrativo, parte I

¿Que es Administración?

La palabra Administración es de uso común y, así empleada, viene a indicar una acción de dirección de negocios (o gestión de negocios) que pueden ser propios o ajenos, de suerte que la palabra Administración no está reservada al derecho, sino también al campo económico. Veamos entonces sus acepciones:

• Sentido de uso común: acción de dirección o gestión de negocios que pueden ser propios o ajenos, de suerte que la palabra Administración no está reservada al derecho, sino también al campo económico.

• Sentido etimológico: Etimológicamente la palabra Administración viene del latín "at" que significa a y "ministrare" servir, de manera que significa la "acción de servir a".

• Sentido jurídico: Acción de gestión destinada a satisfacer ciertos intereses o fines púbicos o privados. Por ejemplo, la Administración de una sociedad comercial o de una corporación que satisface intereses particulares, el primero de lucro, el segundo de beneficencia. Otro caso, la Administración de la sociedad conyugal.

Pero en un sentido técnico jurídico del Derecho Público, esta palabra tiene un significado más restringido, pues para nosotros la expresión Administración dice relación con la acción o actividad que desarrollan determinados órganos del Estado y que está dirigida a satisfacer intereses comunes de la colectividad, o sea, intereses generales que afectan en mayor o menor medida a todos los integrantes de la comunidad nacional. Esta definición se desprende del Art. 1° de la CPR.

Además de este sentido funcional, la palabra Administración también sindica en un sentido orgánico, a aquellos entes u órganos del Estado que son los que desarrollan la acción administrativa, y entonces como una forma gráfica de entender a qué se está refiriendo la palabra Administración, se escribe con "A" cuando se mira desde un punto de vista orgánico, y con "a" cuando se trata de la acción que esos órganos desempeñan para lograr su objetivo.

La expresión Administración no solo se emplea en el caso del Derecho Público, sino que también en el campo del Derecho Privado, donde encontramos acciones administrativas en diversas normas como la Administración de la sociedad conyugal, de la empresa, etc.

La Administración como una función del Estado

Etimológicamente la palabra Administración viene del latín "at" que significa a y "ministrare" servir, de manera que significa la "acción de servir a". Esta acción de servicio público hace relación a una de las funciones del Estado que viene de la división de poderes de Montesquieu. Se diferencia de las otras funciones en:

• De la función legislativa

Es aquella en virtud de la cual los órganos competentes pronuncian las reglas de derecho que han de regir en el futuro, o sea, el poder legislativo genera las leyes. Esta acción de generación de leyes, es una acción que tiene características que la diferencian de la función administrativa:

• Es una función intermitente: La acción administrativa es continua y no permite una intermitencia, debe desplegarse en cada minuto, siempre está actuando. Por ello se dice que el servicio público no puede interrumpirse.

• Es una acción que se proyecta hacia el futuro: La acción administrativa está proyectada principalmente al presente.

• Es una función netamente intelectual: En cambio en la Administración esto no ocurre, pues su acción es concreta, es objetivamente perceptible.

  • De la función jurisdiccional

Los jueces conocen las controversias entre particulares y declaran derechos. Por lo que su función se proyecta hacia el pasado. Además la función jurisdiccional, generalmente requiere el ejercicio de una acción privada, en cambio en materia administrativa, el Estado no puede esperar que los particulares accionen, por tanto la regla general es que la Administración actúe de oficio. Por otro lado la ley en función jurisdiccional determina quien de dos actores tiene la razón, en cambio la Administración juega un papel dual: por una parte es el instrumento jurídico que emplea para lograr su cometido, y por otro es la ley la que el otorga poder, le da instrumentos y le pone los límites a su ejercicio, pues en el Derecho Público no puede hacerse más de lo que está permitido por la ley (Art. 7 CPR). En cambio en la función jurisdiccional rige el principio de la inexcusabilidad, en virtud del cual aun a falta de ley el juez debe zanjar la controversia.

Gobernar y Administrar

El Art. 24 de la CPR le atribuye al presidente de la república las funciones de gobernar y de administrar. Entonces ¿Qué diferencias hay entre el acto de gobernar y el de administrar? Sobre esta materia, en líneas generales, podemos decir que la distinción se traduce en que el gobierno implica la alta dirección de los negocios públicos de la nación, o sea, el gobierno implica la ejecución de actos que miran a cuestiones o problemas que son fundamentales para el Estado, las que dicen relación con la orientación política del Estado. Se refiere a políticas, orientaciones, en cambio la acción administrativa está dirigida al servicio de los administrados. Por ejemplo la designación de embajadores, y en general las materias de RREE son actos de gobierno. La designación de altos funcionarios públicos también lo son. En cambio, tienen el carácter de administrativos, el otorgamiento de una concesión a un particular para que desarrolle una determinada actividad, o un permiso para edificar o para expender un determinado producto, etc.

Esta materia tiene una connotación consistente en que cuando actúan los órganos de la Administración, están en condiciones de poder provocar perjuicios, y también es posible que las autoridades que ejercen esta función cometan ilegalidades. Entonces es posible recurrir a tribunales para impugnarlos, no así con los actos de gobierno, aun cuando esto último es discutible. ello por cuanto la doctrina y derecho comparado sostiene hoy que todos los actos emanados de la Autoridad (sean de gobierno o meramente administrativos) son justiciables y por ende, son objeto de control jurisdiccional. Ello en la medida que vinculen cuestiones jurídicas y no aspectos de mera conveniencia y oportunidad política. Hoy se exige que la Autoridad señale expresamente los motivos que lo llevan a tomar una decisión, sea o no de contenido político, y si dichos motivos esgrimidos no corresponden a la realidad de los hechos, o son incoherentes o inconsistentes, o bien son desproporcionados o arbitrarios, en suma, no hay razonabilidad en la decisión, aquella eventualmente puede ser tachada de ilegal o arbitraria (tema discutible hoy en el Derecho Comparado).

Concepto funcional de Administración

La Administración, desde el punto de visa funcional, es una actividad por medio de la cual los organismos públicos proveen a la satisfacción de necesidades de interés general mediante las prerrogativas del poder público.

El tratadista argentino Daniel Marienhoff dice que es la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran.

Concepto orgánico de Administración

Es el conjunto jerarquizado de órganos del Estado que atienden a la satisfacción de necesidades de interés general. En nuestro ordenamiento jurídico la Administración del Estado está señalada en el Art. 1 de la ley 18.575 sobre bases generales de la Administración del Estado.

Artículo 1. "El Presidente de la República ejerce el gobierno y la Administración del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes.

La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley. (LEY 19653 Art. 1º Nº 1 D.O. 14.12.1999)"

Concepto de Derecho Administrativo

“Es aquella rama del Derecho Público consistente en un conjunto de principios y normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento de la Administración Pública así como sus relaciones jurídicas con los particulares o administrados, teniendo como finalidad satisfacer necesidades de interés general.”

Características del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo se genera en Francia cuando los franceses advierten que los problemas jurídicos que se suscitan en las relaciones entre los órganos del Estado y los administrados son diferentes a aquellos que se suscitan en el campo del Derecho Privado. Por ejemplo en materia de responsabilidad patrimonial (falta de servicio), y en materia contractual (cláusulas exorbitantes).

Estas reglas especiales son derogatorias del derecho común, porque pasan por sobre sus normas. Características:

1. Se trata de un derecho joven.

2. Es un Derecho en permanente evolución: Este derecho parte como un conjunto de normas para regular los organismos del Estado con el fin de actuar en servicio público. Hoy en día el Derecho Administrativo sirve para proteger al particular del poder del Estado, aunque hoy nuevamente se ha girado a un equilibrio entre la protección de los derechos o intereses de los ciudadanos por una parte, y la regulación y promoción del cumplimiento de los fines de la Administración en la satisfacción de las necesidades públicas. Esta característica deriva en que este derecho es inconsistente y requiere del conocimiento de los abogados y jueces.

3. Es un Derecho difícilmente codificable: La codificación implica una ordenación lógica y sistematizada de disposiciones, pero eso no es posible lograrlo en el Derecho Administrativo. Ello pues como hemos visto es un derecho en permanente evolución y aun no existen todas las instituciones que se necesitan en su organización. Por ello no es un Derecho que sea fácil de conocer cabalmente.